Yhdenvertainen kohtelu, asiakkaan oikeudet ja valvontaviranomaisten yhteistyö lupahallinnossa – esimerkkinä Pipolakoti
Poikkeavatko yksityisiä sosiaalipalveluja koskevat luparatkaisut toisistaan riippuen siitä, käsitteleekö asian Valvira vai aluehallintovirasto? Kysymys on noussut aika ajoin julkisuudessakin näkyvästi esille; viimeksi tänä kesänä Lohjalla sijaitsevan kehitysvammaisten henkilöiden asumispalveluja tarjoavan Pipolakodin tapauksessa. Uutisoinnin kautta on voinut välittyä vaikutelma siitä, että Valviran ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston (ESAVI) luparatkaisut poikkeaisivat toisistaan ja palvelujen tuottajia kohdeltaisiin epäyhdenmukaisesti. Pipolakodin palvelujen tuottaja ja asiaa käsittelevä lupaviranomainen ovat vaihtuneet useamman kerran lyhyen ajan sisällä, joten lupaprosessia sekä yleisemminkin luvan valmistelua ja päätösperusteita on hyvä kuitenkin avata hiukan.
Lupahallinnon perusteet
Yksityistä sosiaalipalvelujen tuotantoa sääntelee laki yksityisistä sosiaalipalveluista, joka on ollut voimassa vuodesta 2011.
Yksityisiä sosiaalipalveluja, kuten ympärivuorokautisia kehitysvammaisten henkilöiden asumispalveluja tarjoavalla palvelujen tuottajalla tulee olla toiminnalleen lupa. Lupaviranomaisina toimivat Valvira ja aluehallintovirastot. Aluehallintovirastot käsittelevät lupa-asiat silloin, kun palvelujen tuottajalla on sosiaalipalveluja tuottavia toimintayksikköjä vain yhden aluehallintoviraston alueella.
Valvira toimii lupaviranomaisena silloin, kun palvelujen tuottajalla on sosiaalipalveluja tuottavia toimintayksiköitä useamman aluehallintoviraston alueella. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että Valviran asiakkaina ovat pääasiassa suuret valtakunnalliset palvelujen tuottajat. Valviran tehtäväksi on uskottu myös aluehallintovirastojen ohjaaminen ratkaisukäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi valtakunnallisesti.
Lupahallinnon yhdenmukainen toiminta on tärkeää niin palvelujen tuottajien, käyttäjien kuin palveluja ostavien kuntien näkökulmasta. Lupaedellytysten arvioinnin keskiössä on asiakas- ja potilasturvallisuus. Valviran johdolla lupakäytäntöjä on yhdenmukaistettu yhteistyössä aluehallintovirastojen kanssa jo vuosia. Palvelujen tuottajat ovat antaneet tästä yhdenmukaistamistyöstä runsaasti myönteistä palautetta. Lupa-asiat tulevat pääsääntöisesti ratkaistuksi samanlaisin perustein niin aluehallintovirastoissa kuin Valvirassakin.
Luvat ennakollisena valvontana
Lupahakemusten käsittelyyn liittyvät lupaviranomaisen tehtävät ovat ennakollista valvontaa. Lupaa myönnettäessä selvitetään, täyttääkö palveluja tuottava toimintayksikkö laissa säädetyt toimintaedellytykset. Lain edellyttämällä tavalla arvioinnin kohteena ovat muun muassa toimiyksikön henkilöstön määrä suhteessa asiakkaiden palvelujen tarpeeseen sekä toimitilojen asianmukaisuus. Keskeisenä tehtävänä on varmistaa etukäteen, että toimintayksikön asiakasturvallisuus ja asiakkaan oikeus laadultaan hyvään sosiaalihuoltoon toteutuvat. Lupaviranomaisten yhteisesti sovituilla lupakäytännöillä varmistetaan, että asiakkaita kohdellaan yhdenvertaisesti. Sekä palvelujen käyttäjät että tuottajat ovat luvan myöntäjän asiakkaita.
Laissa ei ole yksityiskohtaisesti määritelty, mitä esimerkiksi kehitysvammaisten henkilöiden palveluissa edellytetään henkilöstön määrän ja rakenteen tai toimitilojen osalta. Toimintaedellytysten arvioinnissa tukeudutaan muun ohella olemassa oleviin laatusuosituksiin, mutta ei jäykästi. Merkitystä saavat myös muutoksenhaun kautta syntynyt oikeuskäytäntö sekä lupaviranomaisten yhdessä sopimat linjaukset ja toimintakäytännöt.
Toimintaedellytysten arviointiin liittyvät olennaisesti myös tarkastukset. Luvan myöntämiseen liittyviä tarkastuksia tekevät aluehallintovirastot. Jos lupa-asia on vireillä Valvirassa, aluehallintovirasto tarkastaa toimintayksikön Valviran pyynnöstä. Valvira hyödyntää lupa-asian valmistelussa ja lupaharkinnassa aluehallintoviraston tarkastuslausuntoa.
Toimintayksikön toimintaedellytysten arviointiin liittyvät myös muiden viranomaisten antamat lausunnot. Sijaintikunnan sosiaaliviranomainen arvioi omassa lausunnossaan yksikön toimintaedellytyksiä. Pelastusviranomainen arvioi paloturvallisuutta ja terveydensuojeluviranomainen toimintaedellytyksiä omasta näkökulmastaan. Lupapäätös perustuu aina kokonaisarvioon, ei pelkkiin yksittäisiin kriteereihin.
Pipolakodin toiminta jatkuu ja sitä kehitetään
Pipolakodin toiminta on jatkunut useita vuosikymmeniä ja palvelujen tuottajana on toiminut Eino Raunion -säätiö, joka myös omistaa kiinteistöt. Säätiö lopetti palvelujen tuottajana vuoden 2016 aikana. Välillä palvelujen tuottajana toimi Rinnekoti-Säätiö Valviran myöntämällä luvalla toukokuusta 2016 elokuuhun 2018.
Yksikön oli mahdollista tuottaa ympärivuorokautista tehostettua palveluasumista luvasta ilmenevällä paikkamäärällä. Lupaan oli asetettu ehto, jonka mukaan palvelujen tuottajan tuli mukauttaa toimintaansa esittämänsä suunnitelman mukaisesti kolmen vuoden aikana. Valvira tukeutui lupapäätöksessään ESAVIn tekemään tarkastuskertomukseen ja lausuntoon. ESAVI katsoi, että toimintayksikön toimitilat eivät kaikilta osin vastaa sitä, mitä kehitysvammaisten henkilöiden tehostetun palveluasumisen toimitiloilta edellytetään. Luparatkaisua tehtäessä huomioitiin palvelujen tuottajan esittämä suunnitelma toiminnan kehittämisestä.
Rinnekoti-Säätiön lopettaessa palvelutoiminnan Pipolakodissa 31.7.2018 uudeksi palvelujen tuottajaksi hakeutui KVPS Tukena Oy elokuusta 2018 alkaen. Lupakäsittelyn edellyttämässä aluehallintoviraston tarkastuskertomuksessa ja lausunnossa toistettiin aluehallintoviraston aiempi näkemys toimitilojen riittävyydestä ja asianmukaisuudesta. ESAVI esitti myös näkemyksensä asiakaspaikkojen enimmäismäärästä, jonka toimitilat nykyisillään mahdollistavat. Valviran lupaharkinnassa nojauduttiin aluehallintoviraston näkemykseen. Valviran lupa olisi mahdollistanut Pipolakodin nykyisten asukkaiden asumisen. Tehostetun palveluasumisen paikkamäärä olisi tullut pudottaa yhdeksään paikkaan kahden vuoden kuluessa, mutta sinä aikana tiloja ja palvelurakenteita olisi ollut mahdollista kehittää nykyvaatimuksia vastaavaksi. Valviran luparatkaisun jälkeen KVPS Tukena Oy ilmoitti luopuvansa Pipolakodista.
Tämän jälkeen toimitilojen omistaja Eino Raunion-säätiö haki lupaa ESAVI:sta kehitysvammaisten tehostetun palveluasumisen tuottamiseen. Aluehallintoviraston tuore luparatkaisu on saman sisältöinen kuin Valviran aiemmat luparatkaisut. Lupa on myönnetty yhdeksälle tehostetun palveluasumisen paikalle. Lupa mahdollistaa nykyisten asukkaiden asumisen toimintayksikössä. Luparatkaisussa on edellytetty, että palvelujen tuottajan tulee kahden vuoden sisällä kehittää palvelurakennetta ja asukkaiden olosuhteita siten, että ne vastaavat nykyistä paremmin voimassa olevien lakien, kansainvälisten sopimusten ja vakiintuneen lupakäytännön mukaisia toimintaedellytyksiä. Lisäksi päätöksessä on edellytetty, että palvelujen tuottaja esittää aluehallintovirastolle suunnitelman palvelurakenteen muutoksesta ja asukkaiden asumisolosuhteiden muuttamisesta huhtikuun 2019 loppuun mennessä.
Lopuksi
Lupapäätökseen voidaan sisällyttää ehtoja ja siirtymäaikoja, joiden avulla otetaan huomioon toimintayksikkökohtaisia seikkoja joustavasti, ja joilla turvataan asumisyksikössä asuvien henkilöiden asuminen myös jatkossa. Lähtökohtana on, ettei lupaviranomaisen päätöksen perusteella kenenkään asukkaan tarvitsisi muuttaa yksiköstä eli omasta kodistaan vasten tahtoaan.
Pipolakodin lupatarkastelu osoittaa, että lupaviranomaisilla on ollut yhtenevät lupakäytänteet, ja että viranomaiset ovat arvioineet yksikön toimintaedellytyksiä samoin kriteerein. Prosessin eri vaiheissa kaikkia palvelujen tuottajia on kohdeltu yhdenvertaisesti ja samalla on haluttu mahdollistaa asukkaiden asuminen ja eläminen heille tutussa ympäristössä. Ratkaisut ovat syntyneet toimintayksikössä asuvien kehitysvammaisten henkilöiden etua ja oikeuksia ajanmukaisesti silmällä pitäen. Toimintaa, sen edellytyksiä ja asiakkaiden oikeuksia on arvioitu kokonaisuutena ja olosuhteet huomioiden. ESAVI ja Valvira ovat kaikissa vaiheissa tehneet kiinteää ja hyvää yhteistyötä yhteisin näkemyksin.
Lupa-asian valmistelu perustuu lähtökohtaisesti palvelujen tuottajan ja lupaviranomaisen keskinäiseen luottamukseen. Palvelujen tuottajan on voitava luottaa siihen, että lupaviranomainen kohtelee toimijoita yhdenvertaisesti ja muutoinkin oikeudenmukaisesti. Palvelujen tuottaja huolehtii puolestaan mm. omavalvonnallisin keinoin luvan edellytysten ja ehtojen täyttymisestä. Toimintayksikön kehittäminen on mitä suurimmassa määrin palvelujen tuottajan omissa käsissä.