Valvontaviranomainen tulkitsee vanhuspalvelulakia yhdenmukaisesti kaikissa tilanteissa
Valvontaviranomaisten havainnot ja voimakkaat valvontatoimenpiteet aiheuttivat vuonna 2019 laajamittaisen yhteiskunnallisen keskustelun vanhuspalvelujen tilanteesta. Tämä johti lopulta vanhuspalvelulain muutokseen, joka tuli voimaan lokakuun alussa 2020. Lakimuutokset koskivat muun muassa vanhusten tehostetun palveluasumisen henkilöstön vähimmäismäärää ja henkilöstön rakennetta sekä yhtenäistä toimintakyvyn arviointivälineistöä.
Vanhuspalvelulain toimeenpanoa ohjattiin ennen lain muutosta laatusuosituksin. Lain muutoksen taustalla olivat havainnot siitä, että laatusuositusperusteinen ohjaus ei riittänyt takaamaan laadukkaiden vanhuspalveluiden järjestämistä ja tuottamista laissa säädetyllä tavalla.
Yhtenä lain keskeisimmistä tavoitteista on ollut parantaa asiakas- ja potilasturvallisuutta varmistamalla, että hoidosta ja huolenpidosta vastaavaa henkilöstöä on riittävästi. Tavoitteena on myös ollut osaamisen varmistaminen kaikissa työtehtävissä sekä alan vetovoimaisuuden lisääminen mahdollistamalla henkilöstölle asianmukaiset työskentelyolosuhteet ja heidän koulutuksensa mukaiset työtehtävät.
Lakimuutos on ollut voimassa nyt reilun vuoden. Valvonnan näkökulmasta hoivakriisin ja lakimuutoksen jälkeen hoivakotipalveluja on lähdetty kehittämään oikeaan suuntaan ja lakimuutoksen tavoitteiden mukaisesti. Tästä on ollut hyötyä myös koronapandemian hallinnassa hoivapalveluissa. Hyvästä kehityksestä huolimatta valvonnassa on useissa hoivakodeissa edelleen havaittu puutteita hoivan ja hoidon laadussa ja sisällössä. Yleensä epäkohdat liittyvät liian vähäiseen osaavan henkilöstön määrään suhteessa asiakkaiden palvelujen tarpeeseen, mutta myös johtamiseen, lääkitysturvallisuuteen sekä omavalvonnan toimeenpanoon.
Hyvien palvelujen järjestäminen ja tuottaminen on lakisääteinen velvollisuus
Vanhuspalvelujen suunnittelua ja toteuttamista ohjaa lainsäädäntö. Palvelujen järjestämisvastuussa olevan kunnan on tunnistettava lakisääteiset velvollisuutensa, joita ovat palvelujen laadun ja asiakas- ja potilasturvallisuuden edistäminen, palvelujen saatavuuden varmistaminen sekä riittävä valvonta. Kunnalla on velvollisuus osoittaa ja varmistaa riittävät voimavarat ikääntyneen väestön sosiaalipalveluihin, jotka ovat kunnan peruspalvelujen valtionosuuden perusteena.
Kaikkien vanhuspalveluissa toimivien palveluntuottajien, johtajien ja henkilöstön täytyy tietää, mitä palveluilta edellytetään. Vain näin voidaan turvata omavalvonnan tehokas ja tarkoituksenmukainen toteutuminen. Ikääntyneen hyvinvointiin tähtäävän tavoitteen saavuttamiseksi myös yhteistyö eri toimijoiden välillä on keskeistä.
Ikääntyneellä on oikeus hyvään hoitoon ja huolenpitoon
Vanhuspalvelulain keskeisenä tavoitteena on turvata ikääntyneille laadukkaat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut, jotka mahdollistavat vanhuspalvelulain periaatteiden toteutumisen. Näistä periaatteista on jo vuodesta 2013 säädetty vanhuspalvelulaissa (pitkäaikaisen hoidon ja huolenpidon periaatteet). Periaatteiden mukaan palveluja on toteutettava niin, että ikääntynyt henkilö voi kokea elämänsä turvalliseksi, merkitykselliseksi ja arvokkaaksi. Hoivakodissa ikääntyneellä on myös oikeus elää oman näköistä arkea ja ylläpitää sosiaalisia suhteitaan. Ikääntyneille pariskunnille on turvattava mahdollisuus yhdessä asumiseen erilaisista palvelutarpeista riippumatta.
Vanhusten tehostettua palveluasumista tuottava hoivakoti on nimensä mukaisesti ikääntyneen henkilön koti, ja ikääntyneellä on oikeus vaikuttaa ja tulla kuulluksi omien palvelujensa toteuttamisessa. Ikääntynyt tarvitsee ravitsemussuositusten mukaista ruokaa, siistin ja kodikkaan ympäristön, sosiaalista kanssakäymistä, ulkoilua ja toimintakykyä ylläpitävää tekemistä. Hänellä on myös oikeus luottaa siihen, että hän saa oikeat lääkkeet oikeaan aikaan sekä riittävät muut terveydenhuollon palvelut.
Kodinomaisten palvelujen tuottaminen ja laissa säädettyjen tavoitteiden toteutuminen edellyttää, että toimintayksikössä on riittävä määrä sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöitä sekä muuta eri työtehtäviin suunnattua osaavaa henkilöstöä. Näin jokainen työntekijä saa ammattieettisellä tavalla antaa ikääntyneen henkilön hyväksi oman työpanoksensa.
Toiminnassa korostuu hyvä johtaminen. Johtaja varmistaa toiminnan edellytykset, organisoi ja luo toimintayksikköön asiakaskeskeisen toimintakulttuurin, ja johtajallakin on oltava riittävästi aikaa huolehtia tehtävästään. Asiakaskeskeiseen toimintakulttuuriin kuuluu myös avoimuus eli lupa ja rohkeus nostaa epäkohtia esille ja muuttaa käytänteitä tarpeen mukaan.
Henkilöstön määrän, rakenteen ja osaamisen vastattava palvelujen tarvetta
Järjestämisvastuussa olevan kunnan lisäksi valvontaa tekevät aluehallintovirastot ja Valvira. Valvontaviranomaisen tehtävänä on viime kädessä varmistaa vanhuspalvelulain tavoitteiden ja ikääntyneen asiakkaan oikeuksien toteutumista. Viranomaisvalvonta on tärkeässä roolissa erityisesti sen vuoksi, etteivät ikääntyneet itse ja hänen läheisensä useimmiten kykene tai osaa puolustaa oikeuksiaan palveluihinsa liittyvissä asioissa. Valvontaviranomaisella on lakisääteinen velvollisuus puuttua palveluissa esille nouseviin ongelmiin ja epäkohtiin. Valvontatyötä ohjaa kokonaisarviointiin perustuva tilannekuva sekä esiin tulleet asiakas- ja potilasturvallisuusriskit.
Nykyisen lainsäädännön mukaan yksityisen palveluntuottajan toimintaan kohdistuu ennakoivaa valvontaa. Kun yksityinen toimija hakee lupaa toiminnan aloittamiseen, Valvira arvioi palvelun tuottamiseen liittyvät toimintaedellytykset. Jo tässä vaiheessa varmistetaan ikääntyneen henkilön oikeus hyvään ja turvalliseen palveluun. Julkisia toimijoita ennakoiva valvonta ei koske, koska julkiselle palvelun tuottamiselle laki ei edellytä lupaa. Muutoin sekä yksityisiin että julkisiin toimijoihin kohdistuva valvonta on yhdenmukaista.
Sekä ennakoivassa että toiminnan aikaisessa valvonnassa kiinnitetään erityistä huomiota hoito- ja hoivahenkilöstön määrään, rakenteeseen sekä osaamiseen, joiden tulee vastata vanhuspalvelulain mukaisesti toimintayksiköiden asiakkaiden yksilöllisiä palvelujen tarpeita kaikissa tilanteissa. Valvontaviranomaisten näkemyksen mukaan työnantajan on huolehdittava siitä, että yksikössä on asiakkaiden tarpeisiin ja määrään nähden riittävä määrä sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöitä jokaisessa työvuorossa. Henkilöstöön voi kuulua sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden lisäksi myös esimerkiksi koulutuksen saaneita hoiva-avustajia, mutta yksikön toiminta ei voi liikaa nojata heidän työpanokseensa. Toimintayksikön henkilöstömitoitusta voidaan pitää onnistuneena silloin, kun henkilöstö kykenee tuottamaan määrältään, sisällöltään ja laadultaan tarkoituksenmukaista palvelua. Valvontatilanteessa henkilöstörakenteen oikeellisuuden arviointi perustuu aina erityisesti tietoon juuri kyseisen yksikön palvelua käyttävien asiakkaiden palvelutarpeesta ja turvallisuudesta.
Valvontaviranomainen tulkitsee yhdenmukaisesti riippumatta alueesta ja henkilöstön saatavuudesta
Julkisessa keskustelussa henkilöstömitoitusta koskevia Valviran linjauksia on joskus pidetty tiukkoina sosiaali- ja terveysalan henkilöstön saatavuuteen nähden. Valvovan viranomaisen tehtävänä on kuitenkin varmistaa asiakas- ja potilasturvallisuus sekä laadukkaat palvelut. Valvontaviranomaisen tulkintojen täytyy olla alueellisesti yhdenmukaisia riippumatta henkilöstön saatavuustilanteesta. Henkilöstöpula uhkaa monien sote-palvelujen laatua, mutta henkilöstön saatavuutta koskevat ratkaisut edellyttävät ennen kaikkea taloudellista resursointia sekä koulutus- ja työvoimapoliittisia ratkaisuja.
Lupa- ja valvontaviranomaisen tehtävät ja toimivalta perustuvat lakiin. Lupa- ja valvontaviranomaisen päätökset ovat hallintopäätöksiä, joiden perustelut, arviointi ja asiassa tehdyt johtopäätökset nojaavat perusteellisiin selvityksiin. Päätöksissä varmistetaan myös palvelujen järjestäjien ja tuottajien oikeusturva. Päätös on mahdollista saattaa hallintotuomioistuimen uudelleen arvioitavaksi ja käsiteltäväksi. Viranomainen on myös velvollinen korjaamaan omia päätöksiään ja tulkintojaan laista, mikäli ne hallintotuomioistuimessa katsotaan virheellisiksi.
On syytä muistaa, että tulevaisuudessa ikääntyvän väestön määrä kasvaa, ja myös kotona asuu yhä huonokuntoisempia ikääntyneitä. Olemme yhteiskuntana sitoutuneet siihen, että jokaiselle heistä turvataan oikea-aikaiset ja riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Tämä on tärkeää myös ikäihmisten omaisten kohtuuttoman kuormituksen estämiseksi ja työkyvyn ylläpitämiseksi. Ikääntyneiden hyvä hoiva ja hoito on meidän kaikkien asia.
Reija Kauppi, lakimies Anssi Tulkki, ylitarkastaja Elina Uusitalo, ylitarkastaja